Uma nova agenda urbana deve romper com o velho! Habitat III – Um debate necessário

A terceira Conferência das Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável, a Habitat III, acontecerá em Quito, no Equador, em outubro de 2016, com o objetivo de construir uma Nova Agenda Urbana (NAU) mundial capaz de enfrentar problemas históricos que impactam não apenas o território das cidades, mas sua relação com o campo, além de questões de ordem regional e global, como desigualdades e migrações. Alguns dos principais pontos em debate são assentamentos precários, questões de gênero e raça, poluições e resiliência frente às mudanças climáticas.

É importante frisar que no cenário diplomático internacional, as Conferências de desenvolvimento urbano não têm a mesma relevância daquelas que tratam de temas como segurança, economia, meio ambiente ou direitos humanos. Entretanto, os esforços recentes em convergir agendas sociais e ambientais no cenário pós 2015 dá novos significados para os possíveis resultados da Habitat III, que já se inicia tendo firmado o tema urbano em um dos 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, agenda que supera a dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio – ODMs, que se encerra em 2015, e une as nações em esforços comuns até 2030.

A importância do debate urbano ganha força também num mundo que pela primeira vez tem mais da metade da população (54%, em 2014) vivendo em cidades. Estimativas da ONU dão conta que até 2050 outros 2,5 bilhões de habitantes passarão a viver em cidades, sendo que 90% deles na África e na Ásia, segundo condições atuais de grande precariedade. Para fazer frente a esse e outros complexos desafios, a pauta em debate e disputa na Habitat III supera em muito o tema urbano visto apenas enquanto setores ou serviços (habitação, mobilidade, saneamento e planejamento) e tange essencialmente temas transversais, políticas de longa duração, reconhecimento de direitos e compromissos internacionais estratégicos de desenvolvimento.

A análise de documentos de agencias e bancos internacionais, organismos multilateriais, nacionais e locais e, até mesmo de movimentos sociais, revela que o debate pelas nações de modelos de urbanização, assim como acontece com questões ambientais e de direitos humanos, conforma sob a chancela do acordo internacional posições que orientam de investimentos até lutas sociais.

HABITAT I e II

Em 1976, quando da Habitat I, em Vancouver, os estados nacionais reconheciam suas responsabilidades na contenção do aumento sem precedentes, em escala global, do volume e da velocidade do processo de urbanização, boa parte em função de migrações.

Por inúmeras e complexas razões, dentre elas a guerra fria, crise do petróleo e entrada da agenda neoliberal, que passa a orientar a política e a economia em diversos países, as mudanças pretendidas a partir dos Estados-Nação não chegaram efetivamente a sair do papel. Desta primeira Conferência restou a condenação global como grande vilã das mazelas urbanas da migração oriunda do campo. E, não à toa, do espaço dos migrantes, ensejando e justificando segregações socioespaciais e profundas diferenças de acesso à cidade.

Passados 20 anos, na Habitat II, em Istambul, o modelo do Estado mínimo já comandava as discussões. O processo acelerado de urbanização foi novamente tratado e as “novas soluções” daquele momento passavam necessariamente pela participação da sociedade civil e dos governos locais, amplamente reconhecidos na preparação e durante a Conferência.

O Estado-Nação, mais que “democrático”, trazia consigo a sociedade organizada e os governos locais para o centro do debate como forma implícita e, por vezes, explícita, de dividir os ônus da urbanização acelerada. A pauta central foi o reconhecimento do direito à moradia, assegurado quatro anos depois, por exemplo, na Constituição Brasileira, bem como em diversos outros países.

Preparando a Habitat III
 
Atualmente, como preparação para a Habitat III, os países estão elaborando seus relatórios nacionais, que irão compor a construção da pretendida NAU. Segundo a ONU, a elaboração desses relatórios e preparação dos países deveria ser inclusiva, participativa e envolvendo a sociedade e os governos locais.

Porém, a análise de documentos do Alto Comissariado para Direitos Humanos da ONU revela um relativo e ainda momentâneo fracasso dessa metodologia. Em um universo de 34 países que responderam à questionário específico da ONU sobre a preparação dos países para a Habitat III, pode-se afirmar que apenas 3 seguiram as orientações dadas: Brasil, França e EUA. Há esforços pontuais também dos governos da Argentina, México, Alemanha e Colombia.

No Brasil, a relatoria deste processo ficou a cargo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a convite do Conselho Nacional das Cidades, que entre outras ações criou uma plataforma de participação social para o debate e redação da documentação (ver: www.participa.br/habitat). Destaca-se que o Brasil não respondeu ao citado questionário, porem o conhecimento de causa nos permite fazer as analises que seguem.

O Brasil, no rastro do Estatuto da Cidade, internacionalmente reconhecido, aponta para a centralidade do Direito à Cidade na construção de uma agenda urbana que se quer nova, no sentido de superar velhos desafios. Por outro lado, tem trabalhado junto aos governos locais pelo reconhecimento do papel destes no debate de cidades no sistema ONU. No cenário da diplomacia internacional, que geralmente entende não existir espaço de deliberação internacional para além do ocupado pelo Estado-Nação, esse tem se mostrado um tema de conflito entre as nações.

Cidades e geopolítica

Estrategicamente, as cidades deveriam se consideradas integrantes de primeira ordem no processo civilizatório, afinal são as cidades o maior feito da humanidade, ou, por outro lado, a porta de sua barbárie. Considerarando as recentes crises econômicas, ambientais, e mesmo da condição humana, identifica-se uma intensa, extensa e intima relação das crises com a vida nas cidades.

Economicamente, cidades são o espaço de comando da produção e lugar privilegiado do consumo, ambos com fortes relações, por exemplo, com o design urbano. Ambientalmente, cidades são verdadeiros “buracos negros”, consumindo 80% da produção mundial de energia e produzindo a maior parte dos dejetos. Cidades formam ainda plataformas geográficas de conexões do homem com aquilo que é distinto, diferente, com o sistema mundo.

Passados 40 anos desde a Habitat I o mundo não apenas se urbanizou mas também se globalizou. Em linhas gerais, como resultado da globalização, houve uma concentração substancialmente das riquezas, relegando à metade da população mundial estar presente em alguma estatistica de pobreza ou precariedade, enquanto 1% da população concentra metade de todas suas riquezas. Na escala das nações, o pais mais rico do mundo no inicio dos anos 1970 detinha um PIB 80 vezes maior que o mais pobre, sendo que essa razão passou hoje para 270.

A concentração de riquezas e aprofundamento da desigualdade se dá também na remuneração do trabalho, ou ainda, evidente, na configuração urbana. Há lugares onde a urbanidade é assegurada em todos os detalhes, enquanto em outros, a urbanidade, quando existe, é um detalhe acessível a poucos.

Essa realidade não é exclusiva da comparação norte-sul, e hoje está presente no espaço intraurbano de metrópoles pujantes de países ricos. Decorre desta situação o fato de que o debate tecnólogico das cidades resilientes e saudáveis do norte entra em choque com déficits básicos jamais superados no sul e, mais recentemente, também com as carências periféricas cada vez maiores das metrópoles globais do norte.

A cidade global da cultura, do conhecimento, da tecnologia, da moda, da produção, do capital financeiro, do controle sobre outros territórios, da inovação e sua divulgação, é também global por conta da concentração da pobreza, dos assentamentos precários, do tráfico de drogas, dos excluidos, dos moradores de rua, das violências e poluições. No momento em que cada smartphone conecta o lugar ao mundo, a ação e o debate entorno das mazelas urbanas, e também da efervecencia das cidades, deixou de ser um “privilégio” de circuitos acadêmicos de esquerda para produzir movimentos sociais e redes em escala global.

No sistema mundo, as cidades desde sempre exerceram o papel hierárquico de conexões geográficas, e na paisagem global de cidades cooperação e competição também se fazem presentes há séculos. Modernamente, ou desde a fundação do International Municipal Mouvement, em 1913, as cidades vem constituindo redes de cooperação internacional como Metropolis, CGLU, Mercocidades e dezenas de outras que reúnem milhares de cidades.

Por outro lado, a globalização, quando do interesse do capital, desconecta as cidades, inclusive dos Estados-Nação, conectando-as em rede com fundos de investimentos que fazem da cidade um negócio mundial em si.
Os projetos cenográficos urbanos, frentes marítimas e orlas ferroviárias revitalizadas, e as intervenções cada vez mais espetaculares para jogos e eventos mundiais, definem a produção contemporânea do urbanismo como ciência aplicada e do paisagismo como prática. Criam-se espetaculares espaços de investimentos onde mulheres e homens vivem competindo por status, salário, carro, paisagem, etc., num espaço em que sua prática, os comportamentos, emula e mimetiza a tal “cidade global”.
São esses entretanto apenas os espaços da globalização, não mais cidades, pois se configuram como espaços segregados, espaços homogeneizados, espaços que negam o convívio da diversidade na diferença.
A boa notícia é que essa logica, muitas vezes perversa, que comanda a produção e apropriação do urbano, é a cada dia mais claramente compreendida por grupos e organizações sociais, além também pela gestão de certas cidades e Estados. Decorre deste estado da arte um aprofundamento cada vez maior do debate e da luta pelo reconhecimento internacional do Direito à Cidade.
Cidade e processo civilizatório
Nesse cenário a América Latina, a região mais urbanizada do mundo, e o Brasil, com 85% da população vivendo em cidades, apresentam-se de maneira sui generis. O arrefecimento nas ultimas décadas do processo migratório, em volume e velocidade, traz a oportunidade e a urgência de lidar com os problemas deixados para trás. Entre “hermanos” vivemos hoje regimes democráticos que buscam, de uma maneira ou outra, sanar déficits históricos, mas agora num ambiente de competitividade global, no qual a terra urbana assemelha-se a uma commodity e a habitação financeirizou-se, ambos especulados internacionalmente.
Nesse contexto de altíssima complexidade, o Brasil, não apenas por razões históricas, tem a responsabilidade de mirar para a África, onde a maioria da população ainda vive em meio rural, sendo a tendencia de inversão deste cenário em poucos anos.

Do outro lado do Atlântico o que se vê é um processo muito semelhante ao que o Brasil viveu entre 1950 e 2000, porém ainda mais veloz e intenso, alem de se dar em outro momento histórico.

Hoje, por exemplo, a China constrói diversas novas cidades, também na África, algumas delas chamadas de “cidades fantasmas”, como também foram construídas no México, Egito, seguindo o exemplo de inúmeros bairros vazios nos EUA ou em países europeus. No Brasil, e em diversos países, o estoque habitacional vazio supera o deficit por moradia. E, assim como se produz mais alimentos que necessários para saciar a todos no mundo, a cidade como mercadoria, no caso a moradia, revela as desregulações do mercado.

Durante os últimos 50 anos no Brasil foram construídas cidades depois que as pessoas já estavam assentadas. Hoje trata-se de urbanizar os assentamentos de 10 milhões de pessoas que sobrevivem em favelas presentes em todos os tipos de cidades brasileiras. No mundo, hoje majoritariamente urbano, estima-se que 1/3 da população vivendo em cidades estejam assentadas em favelas. Ao todo são 863 milhões de pessoas, segundo a ONU, em 2012.

Na África esse processo de urbanização incompleta, além de mais veloz no tempo, se dá sob condições ainda mais precárias: macroeconômicas, politicas, por conta de conflitos culturais, ideológicos e religiosos e, sobretudo, relacionadas à conquista de direitos. O Direito à Cidade, que no Brasil e em diversos países significa, em linhas gerais, fruição, função social da propriedade urbana e acesso à urbanidade, na África, pode significar apenas o direito de adentrar à cidade, de comercializar, de pousar.

Voltando ao Brasil, pode-se dizer que o país joga em dois times nessa complexa partida. Olhando o debate mundial, hora nos encontramos junto às nações mais desenvolvidas, por exemplo no que diz respeito a produção de indicadores sociais, demográficos, econômicos, etc, bem como na produção de mecanismos e instrumentos urbanisticos complexos, reconhecidos em todo o mundo (ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, Operações Consorciadas, CEPACs, Orçamentos Participativos, etc.). Mas, durante a maior parte do jogo, vivemos no pior dos mundos, em cidades com profundas contradições. Violências, poluições, precariedades e deficits de toda ordem compoem o lugar de moradia de milhões de pessoas, enquanto outros moram em enclaves com elevadissimos padrões de vida, encerrados em cofres fortes.

Essa condição singular pode ser encarada como uma oportunidade para o exercício da cooperação entre nacões, a exemplo do que já vem sendo feito com o incremento da cooperação sul-sul nos ultimos anos. Pode também revelar ao mundo um momento civilizatório do povo brasileiro, que com grande imaginação poderia, em varios casos já o faz, superar seus deficits urbanos básicos (habitação, saneamento, transporte, lazer, espaço publico, acessibilidade) de maneira adaptada ao novo milênio, (re)urbanizando de maneira resiliente, com tecnologias locais, de maneira saudável e, sobretudo, humana e inclusiva.

Para tanto há que se debater uma nova agenda urbana que não siga mais exclusivamente os padrões das cidades do norte, sobretudo de consumo de energia. Novas políticas de habitação e (re)urbanização devem superar os preceitos neoliberais do já velho New Urban Management Program (Banco Mundial) e das agências internacionais que durante os ultimos 20 ou 30 anos acabaram com os aparatos nacionais de politica urbana em nome de uma pseudo descentralização democrática, enquanto o mercado era chamado a assumir a produção urbana.

Segundo documentos das próprias agências internacionais, e seguindo o modelo da Habitat II, quem deveria pagar a maior parte dessa conta seriam as próprias famílias beneficiadas. A lógica neoliberal era tornar parcela dos pobres da África e da América Latina bankables, logo, novos consumidores, constituindo por fim uma nova classe media urbana em prol da estabilidade das nações.

Esse modelo falido, indicadores não faltam para que se comprove, foi em parte revisto no Brasil a partir de 2005 com a criação, após 20 anos de desmonte, de orgãos nacionais de politica urbana e retomada de investimentos não onerosos, sobretudo em habitação.

A urbanização de favelas ganhou patamar de política nacional, integral e integrada, e os conhecimento adquiridos localmente nos 20 anos anteriores foram reunidos num único programa de execução federativa e que preconiza a participação social.

Sob esse guarda-chuva estão sendo construídas não apenas para o mercado, e também em favelas, os projetos adaptados de cidades resilientes e inteligentes. Esse é um dos exemplos de expertisse brasileira instalada que pode ser usada para aprofundar e mesmo liderar a cooperação sul-sul entre nações e cidades.

O Brasil tem assim a missão de não apenas debater, mas propor e liderar pautas estratégicas para o mundo urbano. Nosso histórico de participação social, olhado desde uma perspectiva de longo prazo, nos credita para tanto. Além disso, tem-se o reconhecimento de um arcabouço normativo urbanístico bastante robusto e interessante, baseado na função social da propriedade e no direito à cidade sustentável, ainda não realizados, diga-se a bem da verdade.

Essa missão não deve estar apenas com a diplomacia, mas sim exercida com intensidade pelos movimentos sociais e via governos locais. Este é entretanto um ponto sensível, tanto na mesa de negociação entre os países em preparação, que não convergiram sob o tema da participação expandida, quanto internamente, no Brasil, que deve ainda se voltar com maior atenção para a pauta da Habitat III. A falta de consenso entorno da participação de agentes, além dos Estados-Nação, na elaboração da NAU, tem revelado que caso a Conferência não seja amplamente representativa, como o foi a Arca de Noé, há o sério risco de que essa NAU afunde antes mesmo de deixar seu porto no alto dos Andes.

Cidades são portos seguros no processo civilizatório, e não apenas selvas de pedras, ou tampouco entes isolados no território. Cidades vivem, vibram, se comunicam, nos permitem, sobretudo, nos comunicar. Cidades são expressões culturais, cidades são cultura em si. A cidade nos define, individualiza e também nos insere numa rede bilionária de cidadãos em todo o mundo, que vivem problemas, anseios, situações, soluções e práticas semelhantes.

A cidade não se apresenta apenas como um cartão postal, uma paisagem, a cidade é a porta de lares e, também, de empresas. Olhar o futuro das cidades e tratar da produção do ambiente urbano é definir como serão as relações humanas futuras. Um mundo com menos guerra se faz a partir da paz em cada bairro, do convívio da diversidade na diferença. Um mundo mais saudável requer acesso a alimentos frescos produzidos na proximidade, com saneamento para todos. Um mundo com menos catástrofes requer cidades com moradias adequadas para todos e mais resiliente aos desastres naturais.
 
Se prerrogativas como essas são validas para o norte, como fazê-las se concretizar também no hoje chamado sul global, respeitando seus próprios modos e meios de vida, assegurando o direito à cidade? O debate está aberto e está NAU não deve simplesmente ser deixada à deriva em um oceano de acordos econômicos, climáticos e de direitos humanos. Fazendo uso ainda das metáforas, as cidades estão mais para arcas, embarcações num processo civilizatório, que para naus e suas conquistas.

* Doutor em Geografia Humana pela USP, Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e Pós-Doutorando, University of California Irvine, coordenou a elaboração do Relatório Brasileiro para a Habitat III.